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背景介绍

本文是《美国国际法杂志》（THEAMERICANJOURNALOFINTERNATIONALLAW）年第1期的案例简介类文章。

引注：APPEALRELATINGTOTHEJURISDICTIONOFTHEICAOCOUNCIL，().AmericanJournalofInternationalLaw,(1),-.

背景介绍

年4月，卡塔尔与周边以沙特、阿联酋为首的邻国突然爆发了一场“断交危机”。其他四国认为，卡塔尔包庇极端主义和恐怖组织，破坏该地区其他国家（特别是埃及）的稳定，允许半岛电视台传播仇恨言论，甚至向恐怖组织支付数亿美元的赎金，违反了《利雅得协议》。

因此，中东四国宣布对卡塔尔籍的民航客机关闭该国领空。卡塔尔随即将此争议诉至国际民航组织（ICAO），但中东四国在程序上向国际法院（ICJ）提起上诉异议，认为本案的争议已经超过国际民航运输领域，ICAO对此无法行使管辖权。

■主要内容

在年7月14日的两份几乎相同的判决中，国际法院（ICJ或法院）审查了国际民用航空组织（ICAO）理事会在巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（UAE）对卡塔尔实施航空限制的争端中所作出的一项决定。

这些案件是法院第二次审理有关国际民用航空组织（ICAO）理事会决定的上诉，ICAO理事会是一个具有执行、行政和争端解决职能的条约机构。与年法院审理印度对巴基斯坦提出的上诉一样，法院年的判决涉及ICAO理事会对管辖权和可受理性的初步反对意见的决定。这些判决不仅加强了国际法院在年判决中的结论，该案与年的案件提出了类似的程序问题，而且还强调了法院罕见的上诉职能的范围和限制。

基础争端发生在年6月5日，当时上诉人对卡塔尔实施了一系列航空限制，此外还与卡塔尔断绝了外交关系，并对其实施了其他限制性措施。上诉人采取封锁措施是为了回应卡塔尔被指不遵守年和年卡塔尔与海湾合作委员会其他成员缔结的《利雅得协定》规定的反恐和不干涉义务。航空限制禁止在卡塔尔注册的飞机在上诉人的机场降落或起飞，并剥夺了它们飞越其领土的权利。这些限制也适用于未经上诉人民航当局事先批准而进出卡塔尔的非卡塔尔注册飞机。

年10月30日，卡塔尔在国际民航组织理事会对上诉人提起诉讼。卡塔尔声称，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿联酋采取的航空限制措施违反了它们在《国际民用航空公约》（芝加哥公约）和《国际航空服务过境协定》（IASTA）下的义务。卡塔尔援引了这两个条约，因为沙特阿拉伯只是IASTA的缔约国。

卡塔尔根据《芝加哥公约》将争端提交给理事会，依据的是第84条，该条规定：“如果两个或多个缔约国之间关于本公约及其附件的解释或适用的任何分歧不能通过谈判解决，则应根据分歧中任何有关国家的申请，由理事会决定。...任何缔约国可在不违反第八十五条的情况下，对理事会的决定向与争端其他各方商定的特设仲裁法庭或常设国际法院提出上诉。”

卡塔尔根据IASTA第二条第2款将该协定下的争端提交给ICAO理事会，该条款规定，与该协定的解释或适用有关的分歧应适用《芝加哥公约》的争端解决条款。

被告向理事会提出了两项初步反对意见。

（1）他们争辩说，根据《芝加哥公约》和IASTA，理事会缺乏管辖权，因为争议的"真正问题"超出了这些条约的范围。他们将真正的问题描述为卡塔尔不遵守《利雅得协议》，并进一步声称他们的航空限制是针对卡塔尔不遵守协议而采取的合法反措施。

（2）他们认为理事会没有管辖权（或者说，卡塔尔的要求是不可接受的），因为卡塔尔没有满足《芝加哥公约》第84条、IASTA第二条第2款和《国际民航组织解决争端规则》第2(g)条规定的谈判前提条件。年6月29日，ICAO理事会通过了一项拒绝这些反对意见的决定，指出"不接受被申请人的初步反对意见"，但没有提供任何解释（第25段）。

年7月4日，被告方对ICAO理事会的决定提出上诉，根据《芝加哥公约》第84条，向国际法院提交了一份联合申请。此外，巴林、埃及和阿联酋也根据IASTA第二条第2款向国际法院提交了联合申请。法院拒绝了卡塔尔加入诉讼的请求，而是组织了两个案件的"合并审理"（第16段）。

首先，法院回顾说，它对国际民航组织理事会的监督作用涉及确定"被质疑的决定是否正确"（第36段）。法院认为，在本案中，它必须决定ICAO理事会在拒绝上诉人关于管辖权和可受理性的初步反对意见方面是否有错误。通过以这种方式界定其监督作用，法院隐含地拒绝了上诉人的论点，即根据《芝加哥公约》第84条提出的上诉可能包括关于拒绝正当程序的程序性投诉以及法律问题。

判决的其余部分涉及上诉人对理事会年6月的决定提出的三个上诉理由。上诉人提出:(1)理事会的决定应被撤销，因为它"有明显的缺陷，违反了正当程序和听证权的基本原则"（第37段）；(2)理事会没有管辖权（或者说卡塔尔的诉求是不可受理的），因为对争端的案情作出决定将要求理事会对不属于其管辖范围的问题作出裁决；(3)卡塔尔未能满足《芝加哥公约》和IASTA规定的谈判的前提条件。

法院最初决定审查第二和第三条上诉理由。上诉人的第二条上诉理由是，国际民航组织理事会如果不处理双方之间的"更广泛的争端"，就不能解决卡塔尔关于民用航空限制合法性的主张，而理事会对此没有管辖权（第42段）。上诉人认为，更广泛的争端涉及卡塔尔被指控违反《利雅得协定》。

1.法院认为，ICAO理事会管辖权不受该争端涉及更广泛的政治背景这一事实的影响。法院驳回了上诉人的论点，上诉人认为ICAO理事会的管辖权因反措施而被排除，根据国家责任法，这种情况存在不法性。法院回顾其年在关于ICAO理事会管辖权的上诉案(印度诉巴基斯坦)中的判决，其中指出，不允许被告通过以特定形式对案情进行辩护来控制有关法庭或机关的权限。因此，法院支持ICAO理事会驳回上诉人关于管辖权的第一项初步反对意见。

国际法院还驳回了上诉人的另一个论点，即卡塔尔的要求因"司法不当（JudicialImpropriety）"而不可接受，因为它们并不完全涉及民用航空的问题。法院指出，对ICAO理事会适用“司法正当性”（JudicialPropriety）的概念存在困难，因为ICAO理事会除了在解决缔约国之间的分歧方面发挥作用外，还具有行政和管理职能（第60段）。法院的结论是，"如果理事会专门为裁决属于其管辖范围的争端而审查民用航空事务以外的问题，则ICAO理事会解决争端职能的完整性不会受到影响"（第61段）。

2.上诉人的第三条上诉理由涉及卡塔尔在向理事会提出申请之前没有进行谈判的指控。法院认为，《芝加哥公约》第84条规定了一个"谈判的先决条件"，必须满足这一条件才能确立理事会的管辖权（第89段）。法院认为，这一先决条件要求缔约国作出"真正的尝试"与其他有关国家进行谈判，无论是通过双边外交还是在国际组织范围内（第89-90段）。如果试图进行的谈判是徒劳的或陷入僵局，那么该先决条件就得到了满足。法院的结论是，卡塔尔在国际民航组织范围内作出了真正的尝试，以解决其与上诉人的分歧。法院考虑到卡塔尔在年6月和7月与国际民航组织理事会的通信，其中卡塔尔敦促ICAO理事会就上诉人的航空限制采取行动。这些通信特别提到了违反《芝加哥公约》和IASTA的规定。法院还得出结论，在卡塔尔向理事会提出申请时，与上诉人的分歧"没有通过谈判解决的合理可能性"（第96段）。

法院指出，上诉人不愿意在ICAO理事会范围内寻求解决关于航空限制的分歧。此外，在国际民航组织之外，上诉人已于年6月5日与卡塔尔断绝了外交关系，上诉人的高级官员表示，除非卡塔尔遵守一系列要求，否则他们不会与卡塔尔谈判。因此，国际法院驳回了上诉人关于卡塔尔没有履行谈判前提条件的论点。

3.最后，法院驳回了上诉人的第一条上诉理由，指称ICAO理事会的程序中最缺乏正当程序。上诉人要求法院认定理事会的决定"自始无效"，理由有很多，即：理事会没有给出决定的理由；决定之前没有进行审议；理事会以无记名投票方式进行表决；上诉人与卡塔尔一起获得了相同的申辩时间（笔者注：上诉人有四个，每个时间只有卡塔尔1/4，上诉人觉得不公平）；理事会错误地要求三十六名成员中的十九名而不是十七名支持初步反对意见；决定中只提到了一个"初步反对意见"（第-15段）。ICAO理事会在决定中没有说明理由，这显然不符合其《解决争端规则》。

国际法院在没有详细说明的情况下决定，ICAO理事会在此案中的程序"没有以任何基本方式损害公正程序的要求"(第段)。在驳回第一条上诉理由后，法院在判决书的最后一个实质性段落中强调，"如果ICAO理事会的决定包含相关的法律和事实理由，国际法院将最有能力就未来的任何上诉采取行动"（第段）。

因此，国际法院一致驳回上诉人对理事会的决定提出的上诉。它以15票对1票认为，ICAO理事会有权受理卡塔尔向其提交的申请，并且该申请是可以受理的。

本案的争议并未超过ICAO管辖领域根据年印巴领空争议案，即使该争端涉及更广泛的政治背景，ICAO理事会管辖权也不受影响。

无法在ICAO案件中适用“司法正当性”原则。因为ICAO的性质和架构，虽然其有部分争议解决的职能，但更多的是协调管理职能（不能拿ICAO和司法机构相比）。

卡塔尔履行了事先协商的前提条件。该条件要求当事人作出“真正的尝试”，如果试图进行的谈判是徒劳的或陷入僵局，那么该先决条件就得到了满足。（卡塔尔愿意协商，其他四国不愿意并且断交没有沟通渠道了）

ICAO理事会的决议并未违反正当程序。